ESG: o que é e como aplicar na gestão pública?

A agenda ESG ganhou espaço ao propor uma visão integrada dos aspectos ambientais, sociais e de governança nas decisões e na gestão das organizações. A sigla vem do inglês Environmental, Social and Governance e foi cunhada em 2004, com a publicação do relatório Who Cares Wins, iniciativa do Pacto Global das Nações Unidas com instituições financeiras voltada à integração desses fatores às decisões do mercado financeiro.

Embora tenha se desenvolvido inicialmente no ambiente empresarial e financeiro, o conceito também passou a ser discutido na Administração Pública. Falar em ESG, no setor público, significa pensar na implementação de políticas, na prestação de serviços e na geração de valor público.

Por isso, a agenda ESG pode ser compreendida como uma perspectiva para analisar e aprimorar aspectos que já fazem parte da gestão pública, como planejamento, contratações, gestão de pessoas, sustentabilidade, gestão de riscos, governança e monitoramento de resultados.

Mas, afinal, o que significa ESG? E como transformar seus princípios em práticas de gestão pública?

O que é ESG?

ESG é a sigla em inglês para Environmental, Social and Governance, traduzida como Ambiental, Social e Governança. No Brasil, também é comum encontrar a sigla ASG, que corresponde à tradução dos três termos. O conceito organiza três dimensões que podem ser consideradas na gestão e na tomada de decisões:

• E (Environmental): aspectos ambientais;
• S (Social): aspectos sociais;
• G (Governance): aspectos relacionados à governança.

A proposta é analisar esses aspectos de maneira integrada, considerando impactos, riscos, oportunidades e práticas que podem influenciar a sustentabilidade e os resultados de uma organização.

O conceito foi originalmente proposto em um contexto relacionado ao mercado financeiro. O relatório Who Cares Wins, publicado em 2004, recomendava a incorporação de questões ambientais, sociais e de governança às análises de investimento e às decisões do setor financeiro.

Na Administração Pública, sua aplicação assume características próprias. Uma organização pública não tem como finalidade principal atender aos interesses de investidores ou gerar retorno financeiro para acionistas. Sua atuação está relacionada às necessidades da sociedade e à entrega de políticas, serviços e resultados de interesse público.

O Decreto nº 9.203/2017, que estabelece a política de governança da Administração Federal Direta, Autárquica e Fundacional, define governança como o conjunto de mecanismos de liderança, estratégia e controle utilizados para avaliar, direcionar e monitorar a gestão, tendo em vista a condução de políticas públicas e a prestação de serviços de interesse da sociedade. O mesmo decreto associa valor público a produtos e resultados que respondam de maneira efetiva e útil às necessidades de interesse público.

Nesse contexto, a agenda ESG pode ser relacionada às finalidades institucionais, às necessidades da população e aos objetivos estratégicos de cada organização pública.

O que significa cada dimensão do ESG?

E de Environmental: dimensão ambiental

A dimensão ambiental considera os impactos que as atividades de uma organização produzem sobre o meio ambiente e as formas de reduzir, prevenir ou gerenciar esses impactos. Na Administração Pública, isso pode envolver temas como:

• uso racional de água e energia;
• gestão de resíduos;
• redução do desperdício;
• eficiência energética;
• mudanças climáticas;
• emissões de gases de efeito estufa;
• preservação ambiental;
• mobilidade;
• uso sustentável de recursos naturais;
• critérios ambientais nas contratações públicas;
• logística sustentável.

A dimensão ambiental não precisa ser tratada como uma iniciativa isolada. Ela pode estar relacionada ao planejamento, ao orçamento, às contratações e à operação cotidiana da organização.

S de Social: dimensão social

A dimensão social está relacionada aos impactos das decisões e atividades da organização sobre pessoas e grupos que se relacionam com ela. Na gestão pública, isso pode envolver tanto a dimensão interna da organização quanto os efeitos de suas políticas e serviços sobre a sociedade. Entre os temas relacionados estão:

• diversidade e inclusão;
• equidade;
• acessibilidade;
• desenvolvimento de pessoas;
• saúde e segurança no trabalho;
• prevenção ao assédio e à discriminação;
• qualidade do ambiente organizacional;
• capacitação de servidores;
• qualidade dos serviços públicos;
• atendimento ao cidadão;
• participação social;
• redução de desigualdades.

Para as organizações públicas, essa dimensão possui uma relação direta com sua finalidade institucional. Avaliar os aspectos sociais significa observar quem é impactado pelas decisões, quais necessidades estão sendo atendidas e como os serviços e políticas chegam à população. 

Isso também envolve considerar a qualidade e a equidade da prestação dos serviços, além das condições oferecidas às pessoas que trabalham na própria organização.

G de Governance: dimensão de governança

A dimensão de governança está relacionada à maneira como a organização é dirigida, toma decisões, estabelece responsabilidades, gerencia riscos, acompanha resultados e presta contas. Entre os temas associados estão:

• transparência;
• integridade;
• ética;
• gestão de riscos;
• controles internos;
• prestação de contas;
• definição de responsabilidades;
• tomada de decisão;
• monitoramento;
• participação das partes interessadas;
• avaliação de resultados.

Essa dimensão possui forte relação com práticas já normatizadas na Administração Pública brasileira. 

O Decreto nº 9.203/2017 estabelece princípios como capacidade de resposta, integridade, confiabilidade, melhoria regulatória, prestação de contas, responsabilidade e transparência. Entre suas diretrizes estão o monitoramento do desempenho, a avaliação de políticas e ações, a gestão de riscos, a tomada de decisão baseada em evidências e a definição formal de funções, competências e responsabilidades. 

O Tribunal de Contas da União (TCU) também possui um Referencial Básico de Governança Organizacional, estruturado a partir dos mecanismos de liderança, estratégia e controle. O documento busca orientar organizações públicas na adoção de práticas capazes de aprimorar sua governança e contribuir para melhores resultados aos cidadãos.
Mais recentemente, o TCU incorporou as dimensões de sustentabilidade ambiental e social ao seu levantamento de governança e gestão por meio do iESGo – Índice ESG, aplicado em 2024. O levantamento avaliou organizações públicas a partir de temas como liderança, estratégia, controle, gestão de pessoas, tecnologia, contratações, orçamento e sustentabilidade ambiental e social.

Isso demonstra uma aproximação concreta entre a agenda ESG e instrumentos de avaliação da gestão pública.

As especificidades do ESG na gestão pública:

A aplicação do ESG na Administração Pública não consiste simplesmente em transportar práticas empresariais para os órgãos públicos. O contexto e as finalidades são diferentes. Enquanto no setor privado o debate costuma estar associado a geração de valor para diferentes stakeholders, no setor público a agenda ESG deve estar relacionada ao interesse público e à geração de valor para a sociedade. 

Nesse contexto, o Estado atua em dois planos. O primeiro está relacionado à gestão da própria organização pública, que também possui impactos ambientais, sociais e de governança. O segundo diz respeito à sua atuação sobre a sociedade, como formulador de políticas públicas, regulador, comprador e financiador. Nesse papel, as decisões do Estado podem influenciar organizações, territórios e grupos sociais e, portanto, também produzir impactos relacionados às dimensões ambiental, social e de governança. 

Na prática, a incorporação do ESG à gestão pública pode ocorrer a partir de processos que já fazem parte da atuação do Estado. Na dimensão organizacional, isso pode envolver, por exemplo, critérios ambientais nas contratações, políticas de gestão de pessoas, gestão de riscos e mecanismos de transparência.  

Um exemplo é o Plano Diretor de Logística Sustentável (PLS). Na Administração Pública Federal, o PLS é um instrumento de governança vinculado ao planejamento estratégico e às leis orçamentárias, que orienta a estratégia de contratações e logística considerando critérios e práticas de sustentabilidade.
O PLS estabelece objetivos, ações e mecanismos de acompanhamento, permitindo que a sustentabilidade seja incorporada às atividades administrativas e às contratações. Entes como CAPES, DNIT, ANTT e outros mantêm planos próprios, demonstrando como diferentes aspectos da agenda ESG podem ser integrados aos instrumentos de gestão existentes. 

Na dimensão das políticas públicas, pode significar considerar esses aspectos na formulação, implementação e avaliação de programas e investimentos. O desafio está em integrar essas dimensões à gestão de forma coerente com as responsabilidades e os objetivos de cada organização pública.

Como implementar ESG na gestão pública?

A implementação de uma agenda ESG precisa considerar o contexto e o nível de maturidade de cada organização. Não existe um único modelo aplicável a todos os órgãos e entidades.

Algumas etapas podem contribuir para estruturar esse processo:

Realizar um diagnóstico: 

O primeiro passo é compreender a situação atual da organização. O diagnóstico pode identificar:

• práticas já existentes;
• principais impactos ambientais e sociais;
• riscos relacionados à governança;
• processos que precisam ser aprimorados;
• indicadores disponíveis;
• lacunas de informação;
• responsabilidades existentes;
• iniciativas que já estão em andamento.

Esse levantamento ajuda a identificar o que a organização já realiza e a localizar pontos que podem ser aprimorados.

Definir prioridades: 

Depois do diagnóstico, é necessário estabelecer quais temas devem receber atenção prioritária. Eles podem variar conforme a missão institucional, o território de atuação, os serviços prestados, os recursos disponíveis e os principais riscos e impactos identificados.

Uma organização responsável por infraestrutura, por exemplo, pode enfrentar questões ambientais diferentes das encontradas em um órgão predominantemente administrativo.

Por isso, a implementação de ESG deve partir do contexto da organização, e não apenas de uma lista padronizada de iniciativas.

Integrar ESG ao planejamento estratégico:

Um dos principais caminhos para evitar que ESG se torne uma agenda isolada é relacioná-lo ao planejamento estratégico. As dimensões ambiental, social e de governança podem ser consideradas na definição de:

• objetivos estratégicos;
• iniciativas;
• projetos;
• responsabilidades;

Essa integração permite que ESG faça parte da gestão da organização e seja acompanhado junto aos demais objetivos estratégicos.

Definir indicadores e metas:

A implementação de práticas ESG precisa ser acompanhada por informações que permitam verificar sua evolução. Os indicadores devem estar relacionados aos objetivos definidos e produzir informações úteis para o monitoramento e a tomada de decisão.

Nesse processo, a quantidade de indicadores não é o único fator relevante. É importante que as métricas selecionadas sejam adequadas aos objetivos da organização, possam ser acompanhadas ao longo do tempo e contribuam para a análise dos resultados.

O próprio iESGo do TCU utiliza indicadores para avaliar práticas de governança e sustentabilidade em organizações públicas, demonstrando como diferentes dimensões podem ser acompanhadas por instrumentos de avaliação estruturados.

Monitorar e avaliar resultados:

A implementação de ESG não termina com a criação de uma política, plano ou conjunto de indicadores. É necessário acompanhar a execução das ações, verificar resultados e identificar pontos que precisam ser ajustados.

O monitoramento permite observar se as iniciativas estão avançando conforme planejado. Já a avaliação pode contribuir para compreender seus efeitos e orientar decisões futuras.

ESG na gestão pública:

A agenda ESG reúne aspectos ambientais, sociais e de governança em uma perspectiva integrada de gestão.

Na Administração Pública, sua aplicação pode se relacionar a instrumentos e processos que já fazem parte da atuação das organizações, como planejamento estratégico, gestão de riscos, contratações, gestão de pessoas, governança, sustentabilidade e monitoramento de resultados.

O avanço dessa agenda passa pela capacidade de cada organização de identificar seus principais impactos e riscos, estabelecer prioridades e incorporar esses temas aos seus instrumentos de gestão.

Para isso, é possível partir de um diagnóstico, definir prioridades, estabelecer objetivos e indicadores, integrar as ações ao planejamento e acompanhar os resultados produzidos.

Nesse sentido, ESG pode ser compreendido não apenas como uma agenda de sustentabilidade, mas como uma perspectiva que amplia a análise sobre como as organizações públicas utilizam recursos, tomam decisões, gerenciam seus impactos e entregam valor à sociedade.